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PPP:回归正途路上

作者:刘昆日期:2018年6月4日 14:14

PPP模式的“前世今生”


  我国从上世纪80年代中期开始在基础设施领域探索使用BOT(建设-运营-转让)模式,1984年第一次实践运用该模式兴建广东沙头角电厂,1995年国家正式批复广西来宾电厂二期工程采用BOT方式建设,从此开启了浩浩荡荡的“前PPP时代”。笔者于2002年开始在城市污水、供水、固废等市政领域参与BOT、TOT(转让-运营-移交)、特许经营等的实践,亲身经历PPP时代的前后变革。


  2013年,十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。


  2014年9月,财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号文),对PPP(政府和社会资本合作)模式进行了详细明确的界定,部署了PPP推广事宜。2014年12月,国家发展改革委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),专门提到“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。2015年4月,经国务院常务会议审议通过后,国家发展改革委联合财政部等部门第25号令发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》也指出,“鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营,提高公共服务质量和效率”。


  近几年来,国家大力推进投融资体制改革,陆续出台一系列政策鼓励推广PPP模式,充分发挥社会资本在投资、融资、建设和运营等方面的专业优势,提升公共产品和公共服务供给效率,有效缓解了地方政府财政压力,防范和化解了政府债务风险。据悉,这几年来累计投资额超过了18万亿元人民币,取得了举世瞩目的成绩,使我国成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。


“乱象”催生强管控


  在各地PPP项目高歌猛进的同时,各种“乱象”不时冒头,较为突出的如“重建设轻运营”拉长版BT(建设-移交)、项目前期工作不充分仓促上马、财承仅测算单个项目支出责任或突破10%红线、“两评一案”与采购文件及合同前后不一致、采购程序不规范、地方政府融资平台充当社会资本、政府方向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足、“明股实债”、绩效考核体系缺失或不完善等等,不一而足。更有从业者总结了所谓的“十大乱象”。


  针对在项目实践中出现的一些与政策要求或初衷并不完全相符的现象,相关部委自2017年开始陆续出台政策文件对PPP市场进行规范和整顿。特别是2017年后半年,新一轮地方政府融资监管同时加强,一时间风声鹤唳。


  2017年5月,财政部要求全面开展地方政府融资担保清理工作,并严禁地方政府以借贷资金出资设立投资基金,不得利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。同年6月5日,财政部通过编制“负面清单”,明确政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的“服务类”事项。同年11月16日,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),一方面严格项目新入库标准,另一方面开始集中清理已入库项目,清退不符合规范运作要求、构成违法违规举债等项目,并设立期限为2018年3月31日。


  2018年4月24日,财政部出台《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018]54号),清查整顿前三批“示范项目”并要求加强项目规范管理、强化信息公开、建立健全长效管理机制。多个示范项目被要求限期整改、调出示范项目库甚至调出示范并退库。


  2018年5月8日,财政部PPP中心公布了各地落实PPP项目库集中清理工作的情况。根据汇总情况,截至2018年4月23日,各地累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元;即退库与整改的PPP项目投资额共计4.9万亿元。


  在2018年4月2日中央财经委员会第一次会议提出的“结构性去杠杆思路”指导下,财政部、国资委、央行等部委先后出台多份文件,包括《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金[2018]23号)和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发[2018]106号)等文件。各地开始配套出台新的发展规范文件,纷纷落实清理工作。截至目前,已经有北京、湖南、新疆、山东、云南以及杭州、吉林等地发布专项文件整治,以规范PPP发展、管控隐性债务风险为目标,积极探索监管联动。


  这些文件的出台,对PPP项目在全生命周期内的合法合规性提出更高要求,被部分业内人士称为“最严清理”。与此同时,金融机构也在收紧对项目的融资,新项目端的观望情绪渐浓,行业整体进入“冷静期”。


回归本源的PPP模式


  就短期来看,清库、债务资金不得充当项目资本金等强管控政策和措施会对PPP行业带来一定的影响,如加剧已签约项目的违约、影响原本比较优质的项目进度、部分项目的参与主体处于观望状态导致项目数量下降,等等。


  在强管控政策下,顶层设计和中央部门层面将“规范”作为推进PPP工作的重中之重,中央层面释放出的从严监管的信号,势必影响部分财政基础较薄弱省市PPP项目入库、融资和开工进度,也将波及一些经营性现金流不佳的项目。总体而言,真正规范的PPP项目并未受到太多的影响,一些优质项目依然是各类社会资本角逐的“稀缺资源”。比如今年4月份,江苏淮安区黑臭水体综合整治PPP项目资格预审结果公告21家联合体入围,社会资本方可谓“众星云集”,一如既往地表现出对优质项目的巨大热情。


  在笔者看来,规范政策的频繁出台看似短期掣肘了PPP项目的发展,然而管控的目的是引导与规范,是为了行业整体的健康发展。就清库政策来看,清理出库的只是不规范或落地不及时的PPP项目,清库不是PPP本身机制的问题,而是做PPP的动机不对,清库有利于正本清源,是对现有PPP市场的纠偏,防止PPP市场“劣币驱逐良币”,让真正的规范项目得以发展,引导整个PPP市场从高速增长到高质量发展。


  目前,PPP清库已接近尾声,通过对存量项目进行二次规范筛选,不合规的项目已被清理或要求整改,现有入库项目基本符合要求,这些项目将成为全国PPP项目的标杆,是对规范优质PPP项目的正向激励,是各类主体参与PPP项目实践的风向标,有利于PPP质量的提升和后续的规范发展。清库之后,PPP发展将由量变转向质变,地方债务也有望下降,PPP将进入常规的良性发展轨道。


  从92号文发布截至今年4月7日,新入库项目2011个,对应投资总额近2.8万亿元;平均每月新入库项目402个,对应投资额5504亿元,较2016年和2017年上半年均有所加快。相关统计数据表明,从成交总量分布来看,2018年4月,全国PPP项目总体成交量为229个,环比下降4%,同比增长4%。从成交总额来看,2018年4月,全国PPP项目总体投资规模为2344亿元,环比下降17%,同比下降13%。可见,市场对PPP模式仍有较高认可度,后续PPP仍将有较大发力空间。从PPP新入库行业结构变化来看,生态环保、农业、林业等新入库项目比重较高,项目库增长较快,而这与精准脱贫、环保攻坚等部分领域加快发力有关,PPP模式将助力经济加速转型。


  总之,管控不是目的,管控只是手段,通过一系列管控政策措施,对于不规范、踩“红线”的PPP项目坚决说“不”。杜绝伪PPP项目,不忘“公平竞争、长期运营、绩效考核”之初心,使PPP项目回归本来的正途,平衡好速度与质量的关系,促进PPP市场在规范中发展、在发展中规范。


  (作者系中国新兴集团总经理,国家发展改革委和财政部PPP专家库“双库”专家,对外经济贸易大学绿色金融与可持续发展研究中心客座研究员)

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